La fine del diritto di prelazione nella finanza di progetto: prime analisi e conseguenze pratiche

Giurisprudenza

La prelazione del promotore nella finanza di progetto, per come configurata dal legislatore nazionale, è ormai al centro di una contestazione che non ha più un rilievo soltanto teorico. Il tema investe infatti direttamente la tenuta eurounitaria dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 e, più in generale, l’equilibrio concorrenziale delle procedure di partenariato pubblico-privato ad iniziativa privata. Già la Commissione europea, con l’aggiornamento dell’infrazione INFR (2018)2273 dell’8 ottobre 2025, ha ricondotto tra le criticità del sistema italiano le nuove regole sul project financing, ritenendo che esse non fossero ancora conformi alle direttive europee in materia di appalti e concessioni. 

Il nodo problematico è noto. Il modello italiano della finanza di progetto si sviluppa attraverso una fase di presentazione e selezione della proposta, una successiva gara costruita sul progetto ritenuto di pubblico interesse e, infine, la possibile attivazione del diritto di prelazione del promotore (vale a dire la possibilità di quest’ultimo di aggiudicarsi la procedura di gara anche laddove non sia risultato prima in graduatoria, rifondendo all’aggiudicatario i costi sostenuti per la presentazione del progetto). Proprio questa architettura, secondo la Commissione, produce un duplice effetto distorsivo: da una parta, la concorrenza sostanziale si forma in parte prima della gara, ma senza le garanzie tipiche della procedura competitiva; dall’altra parte, si riconosce al promotore un vantaggio competitivo in sede di affidamento, potendo lo stesso beneficiare di una posizione privilegiata anche nella fase finale di aggiudicazione.

Le censure della Commissione europea si sono concentrate su tre profili. Anzitutto, la selezione del progetto da porre a base di gara non sarebbe sorretta da criteri sufficientemente vincolanti e comparabili a quelli di una vera procedura concorrenziale. In secondo luogo, il promotore riceverebbe benefici suscettibili di alterare il confronto competitivo, in particolare attraverso il diritto di prelazione e il rimborso delle spese di progettazione. Infine, l’ampio margine di discrezionalità lasciato alla stazione appaltante nella fase preliminare rischierebbe di incidere indirettamente sull’esito della successiva gara, compromettendo trasparenza, parità di trattamento e apertura del mercato.

Su questo sfondo si colloca la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026, Urban Vision, causa C-810/24, che ha segnato un passaggio decisivo. La Corte ha esaminato la disciplina italiana della finanza di progetto ad iniziativa privata con riferimento al diritto di prelazione previsto dall’art. 183, comma 15, del d.lgs. 50/2016, meccanismo che trova oggi un corrispettivo sostanziale nell’art. 193, comma 12, del nuovo Codice. La vicenda prendeva le mosse da una procedura del Comune di Milano relativa alla progettazione, realizzazione e gestione di servizi igienici pubblici automatizzati, in cui il promotore, pur non avendo presentato l’offerta migliore, aveva potuto adeguarsi all’offerta del primo classificato e ottenere di conseguenza l’aggiudicazione, esercitando il tanto discusso diritto di prelazione. 

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260316_Sentenza CGE Finanza di progetto.pdf